——以《基础教育课程改革纲要（试行）》和《不让一个孩子掉队法》的比较为切入点 
来源:教育学报（2008-4）
        
    北京师范大学国际与比较教育研究所　申　超 
　　摘　要：基础教育课程改革是当前世界各国教育改革的重要内容之一。中国和美国同于2001年颁布且至今仍在逐步深入实施的《基础教育课程改革纲要（试行）》和《不让一个孩子掉队法》中蕴涵的政策意图恰好说明了这一点。比较发现，中美基础教育课程改革政策在政策变革的需要、政策的清晰度、政策的一致性和稳定性以及政策的权力与权威性四个方面存在诸多异同，中国在制定教育政策时应尽可能地提高政策的清晰度、一致性和稳定性，保证政策的权力与权威性，为政策的贯彻和顺利实施提供坚强的后盾。 
　　关键词：比较教育；基础教育；课程改革；政策比较 

　　一、问题的提出 
　　随着全球科学技术的飞速发展及其在提高社会生产力水平中发挥作用的日益显著，世界各国都把科技创新，提高科技水平作为增强国家竞争力的重要手段。科技的创新和发展需要人才，人才的培养要靠教育，谁忽视了教育，谁就将冒着丧失未来的危险，谁忽视了课程，谁就将冒着丧失教育的危险。因此，课程改革，特别是基础教育课程改革成为各国教育改革的重要内容之一。21世纪伊始，中美两国各自颁布了《基础教育课程改革纲要（试行）》（以下简称《纲要（试行）》和《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind，以下简称NCLB法案），作为指导本国课程改革的重要指针，它们中蕴涵的改革精神至今仍或多或少地影响着本国的课改实际。本文将以这两个教育政策法案为依托，尝试去探析两国基础教育课程改革的异同，以期为我国基础教育课程改革的逐步深入提供参考。 
　　需要说明的是，本文把中国的《纲要（试行）》这一政策文本和美国的NCLB法这一教育法案放在一起进行比较，或者说二者具有一定的可比性不仅是因为二者从颁布的时间、背景、内容到形式，既有相同点，又存在着诸多的不同，也是因为，在美国，联邦政府有关教育的政策常常是通过将其法律化的形式予以呈现的，因此，不论是政策文本还是法律文本实际上都深刻地蕴涵了政府的政策意图。 
　　二、比较分析的理论框架 
　　毋庸置疑，新的相关教育政策法规的出台是影响课程改革实践的首要指导性因素，因此，深入分析教育政策法规的属性对课程改革实践有着重要的指导意义。“变革方案特征”理论认为，变革方案的特征是阻碍或促进课程实施的一个重要因素，这些特征通常包括变革的需要、清晰性、复杂性以及变革的质量或实用性。 
　　与之相关的“政策属性理论”（Theory of Policy Attributes）的代表者安德鲁·波特（Andrew Porter）和他的同事认为具体性（specificity）、一致性 （consistency）、权威（authority）、权力（power）和稳定性（stability）是与成功的政策实施相关的五个要素。所谓的具体性是指政策表述的精确化和细节化的程度，一致性是指政策之间的连贯性，即它们彼此矛盾或者相互应证强化的程度；政策的权威性的获得是通过它的法律化，通过它与社会规范之间的一致性，通过来自专家的知识和支持，或者通过卓越的领导人的推动；权力则是靠与该项政策有关的奖励或制裁制度维系的，比如金钱的激励；稳定性是指人员、实施环境和政策保持长期持续的程度。 
　　仔细分析不难发现，尽管上述两种政策理论在某种程度上有一定的相似之处，但它们却也各有所长：“变革方案特征”理论注重对课程改革方案自身特性的分析，而“政策属性理论”则注重从课程改革政策的整个动态的实施过程中审视课程改革政策的属性。因此，本文将综合二者所长，将其结合起来分析两国的课程改革政策。 
　　三、变革需要的比较分析 
　　随着21世纪知识经济时代的到来，知识的生产、传播和应用对人类经济发展作出的贡献比以往任何时候都更加突出和明显，高新技术成为推动社会进步的重要力量。这种深刻的社会变革对基础教育，特别是基础教育阶段的课程所提出的新要求迫使中美两国必须对各自的课程体系做出相应的变革，产生了共同的变革需要。 
　　然而，由于长期以来，两国在社会发展的各个领域，包括教育领域所形成的不同特点，又使两国在对各自的基础教育课程进行改革时出现了“相向而行”的变革走向。经调查发现，中国基础教育中存在的问题主要表现在：如教育观念滞后，人才培养目标同时代发展的需求不能完全适应，思想品德教育的针对性、实效性不强；课程内容存在“繁、难、偏、旧”的状况，课程结构单一，学科体系相对封闭，难以反映现代科技、社会发展的新内容，脱离学生经验和社会实际；学生苦于死记硬背，教师乐于题海训练的状况普遍存在；课程评价过于强调学业成绩和甄别、选拔的功能；课程管理强调统一，致使课程难以适应当地经济、社会和学生多样发展的需求。因此，从《纲要 （试行）》中体现出的中国基础教育课程的变革走向是朝着培养具有创新精神和实践能力的人才，注重课程内容的时代性和生活化，体现课程结构的均衡性、综合性和选择性，强调以促进发展为旨趣的课程评价，下放课程权利的方向在前行。不同的是，长期以来，美国基础教育中存在的问题主要表现在学生基础知识薄弱、学术能力低下等教育质量不高等方面。因此，它的基础教育课程的变革走向则是围绕着提高教育质量，朝着加强基础知识和基本技能，特别是数学、科学知识和英语阅读能力的培养与训练、加强联邦政府对基础教育课程改革的控制力和影响力的方向前行，这在NCLB法案中体现得尤为明显。 
　　结合世界各国课程改革的大趋势和两国各自的课改历史，我们不难发现，这种“相向而行”的变革趋向一方面顺应了世界变革的历史潮流，另一方面也是两国基础教育课程改革的一个新的否定之否定环节在更高层次上的开启。 
　　四、政策清晰性的比较分析 
　　“变革方案特征”理论中指出的政策的清晰性与“政策属性理论”中指出的政策的具体性的内涵大致相似，都是指政策表述的精确化或者细节化的程度，政策表述越精确和细致，越有利于政策的实施。 
　　在涉及课程改革背景（或者说课改必要性）的表述方面，中国的《纲要（试行）》显得相对概略和简单，仅表述为“我国基础教育总体水平还不高，原有的基础教育课程已不能完全适应时代发展的需要”、“为贯彻《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（中发[1999>9号）和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》”。对于“总体水平不高在哪里?”、“为什么不适应时代发展的需要?”等关键性的问题并没有给出较为详细而合理的解释，从而不利于基础教育新课改理念被大众理解和推广。不同的是，美国的NCLB法案是通过摆事实、列数字，较为明确而具体地阐述了课改的必要性，提高了法案的清晰度，更容易被大众理解和接受。例如文中提到“今天，将近70％的城区四年级学生在国家阅读测验中未达到基本的阅读水平。在国际数学测验中我们的高中学生落后于塞浦路斯和南非的学生。将近三分之一的大学新生在他们能够开始正常的大学课程前却不得不参加补习课程。” 
　　在涉及课程改革的目标方面，依据课程目标的垂直分类法，它通常包括课程的宗旨、目的和目标三个层次。课程宗旨描述的是终极意义上学校生活的结果，和课程与教学没有直接关联；课程目的指的是较长一段时期学校中的课程与教学活动试图达到的结果，课程目标则是近程的，可用来表述课程与教学意欲实现的最切近的成果。《纲要（试行）》共用了两段来阐述，仔细分析不难发现，第一段的“宏大叙事”其实只是抽象的“课程宗旨”，而第二段“基础教育课程改革的具体目标”则更像是“课程目的”，因为它显然不是短期内能实现的。与之不同，NCLB法案中关于推动课程变革的目标则相对明确而具体。例如像“增强对学生业绩的责任制。提高成绩的州、地区和学校将获得奖励，失败将受到处罚。家长将了解其子女在学校的学习情况。此外，3-8年级学生在州年度阅读和数学评估中的表现将与评判学校效率好坏紧密结合起来”等目标的表述。 
　　在涉及课程改革的内容方面，《纲要（试行）》和 NCLB法案都是从各自提出的若干个目标出发，逐个、分别展开论述。其中，NCLB法案为每个目标都列出了较为详细的改革步骤和方案，例如，为了实现“为处境不利学生弥补成绩差距”的目标，法案采取的方案有“设立高标准”、“对3-8年级的每一个学生进行年度测评”、“要求报告所有学生的成绩”、“期望处境不利学生每年获得足够的进步”、“用技术援助经费帮助各州扭转低成绩学校”、“增加学校的灵活性为低成绩学校和学区提供矫正行动”、“对缩小成绩差距的学校和州给予奖励”、“列出失败的后果”等，而且每个方案下面还有具体的实施措施或步骤。这些都使它具有了更大的可操作性和对改革进程的可观测性，有利于政策的理解、推广和执行，相比之下，《纲要（试行）》的简单高度概括则在一定程度上影响了新的教育政策的可操作性和具体实施。 
　　五、政策一致性和稳定性的比较分析 
　　依据政策属性理论，政策的一致性是指政策之间的连贯性，即它们彼此矛盾或者相互应证强化的程度。政策的稳定性是指人员、实施环境和政策保持长期持续的程度。任何一项改革政策最终能否成功地实施都与历史时态中相关政策之间彼此连贯、相互应证或矛盾的程度以及实施人员和环境在较长时期内的持续状况息息相关。换言之，当新的改革政策与既有的和未来较长一段时期内的政策之间趋于一致，且实施人员和环境保持稳定时，改革持续和成功的可能性会增大。 
　　中国的《纲要（试行）》这一政策的出台经历了一定的酝酿和持续推行的过程。从1996年7月教育部基教司组织课程专家对九年义务教育课程实施状况进行调研开始，1997年底完成了调查报告；1998年底基本形成了基础教育课程改革的指导思想、课程体系的框架结构以及推广新课程的政策与策略； 1999年1月正式成立了基础教育课程改革专家工作组，历时两年半，于2001年6月正式颁布。其后，九年义务教育课程开始实验，并逐步在全国铺开。 2003年4月颁布了《普通高中课程方案（实验）》， 2004年开始实验，2006年发展到了10个省份。同样，美国的基础教育课程改革也决非无源之水、无本之木。1983年，美国颁布《国家处在危机之中——教育改革势在必行》，列举了美国基础教育的一系列危机；1985年，颁布了《普及科学——美国2061计划》，把科学、数学和技术学科作为课程的核心，为 80年代中后期的课程改革指明了方向；基于80年代末的国际科学学科知识测试中美国学生的不良表现，90年代相继出台了《2000年的美国：一种教育战略》、《2000年目标：美国教育法》，直到2001年《不让一个孩子掉队法》等多项教育改革的纲领性文件。此后至今，对NCLB法案的部分修正从未停止过。 
　　由此可见，两国基础教育课程改革的政策都有着不同程度的内在一致性和稳定性，有利于政策的持续推行。但是我们也看到，与美国NCLB法案相对渐进、有序、严谨而逐步趋于合理的部分修正和调整不同，中国的《纲要（试行）》自出台之日起，面对日益凸显的负面效果，始终未见调整和修正。而且，与美国NCLB法初步计划用13年的时间完成总目标：“在2014年前使全美中小学学生的阅读、数学和科学成绩100％地达到熟练水平”相比，《纲要（试行）》的推行速度令人惊叹：九年义务教育课程从 2001年开始实验，到2005年全国铺开，仅用了4年时间。高中课程从2004年开始实验，2006年发展到10个省份，预计2007年还会翻一番。这显然过于急躁和理想化，步子迈得过大，又缺少足够的时间系统总结实验经验、完善课改方案，因而不免使实施效果打了折扣。而美国的NCLB法案可谓“稳扎稳打”。布什总统每逢NCLB法签署周年或半周年之际都要发表专门讲话。为了实施NCLB法，在财政十分紧张的情况下，布什政府还是较大幅度地增加了中小学教育拨款，2004年度中小学财政预算已增加至500多亿美元，比2001年增加了26％。面向贫困生的预算2001年为88亿美元，2004年为123亿美元，增加了40％，因此，该法案的实施也初见成效。例如，2003年3月全国只有7个州按照2014年达到100％熟练水平的长远目标制定了年度进步率规划，至2004年1月，19个州有了长远规划，21个州部分进入了轨道。2003年3月，全国只有24个州决定将英语水平有限的儿童100％地包括在州测评中，至2004年1月，已有45个州将这类学生包括在内，其余6个州也已部分地有了相应政策。 
　　当然，对NCLB法案的批评也是不绝于耳，只是美国面对批评与我们采取的态度不同。他们根据各方面合理的批评意见的反馈，对NCLB法案进行了不断地调整，使之趋于合理。例如，联邦教育部于 2003年12月9日发布条例，允许学生中1％有严重认知缺陷的儿童参加另一种测试；2004年2月20日，联邦教育部颁发了对英语水平有限的学生的考试要求修正条例；2004年3月15日，联邦教育部发布条例，允许农村教师、科学科教师和一人多科教师延期1年达标。美国这种在保持政策的总体一致性和稳定性的前提下，渐进调整与变革的方式与中国基础教育课程改革在保证一致性和稳定性的“掩护”下的急躁冒进形成了鲜明的反差，值得深思。 
　　六、政策的权力与权威性的比较分析 
　　依据政策属性理论，一个政策的权力是靠与该项政策有关的奖励或制裁制度来维系的。与美国的 NCLB法案相比，中国的《纲要（试行）》只在最后部分提到“各级教育行政部门应设立基础教育课程改革的专项经费”、“对参加基础教育课程改革的单位、集体、个人所取得的优秀成果，予以奖励”，这种对能够凸显政策权力的保障和奖励的相对简单的宏观承诺，既没有对拨付专项经费的真实可能性及其数额，也没有对奖励的标准和形式做出明确规定，从而使政策的权力受损。进一步分析，在实际中，我国基础教育投资的主体是地方政府，但是，基础教育投资责任与中央、地方财政收入却并不对称。县乡财政需要以20％左右的财政收入应对几乎100％的财政支出。这样，除了东部部分经济较为发达的地区和中西部部分大中城市外，绝大部分经济较为落后的地区县级财政资金供求紧张，投资教育力不从心。这样，无论是立足政策文本还是立足中国国情，基础教育课程改革中的保障和奖励政策都将难以实行，那么政策的权力也就在更大程度上受到了削弱。与我国基础教育课程改革政策的尴尬境地形成鲜明对比的是，美国的NCLB法案对保障其课程改革的多项政策的实施都提出了既明确又具体的奖惩措施。例如，“在缩小成绩差距方面成绩显著的学校和州将被授予‘不让一个孩子掉队’学校额外津贴奖金和州‘教育成绩’额外津贴奖金”，“未能使处境不利学生每年取得必要进步的学校将首先获得帮助，之后若再没有起色，那么将对这些学校采取适当行动。如果学校连续三年仍未取得进展，处境不利的学生可使用‘第一条款基金（TitleI为政府专项）’转到一个水平更高的公立或私立学校学习，或有目标地选择补习教育”。这样，美国的课改政策本身的权力就得到了较为充分的体现，为其改革目标的实现提供了重要保障。 
　　依据政策属性理论，权威性的获得可以通过使它法律化、使它与社会规范之间一致，通过来自专家的知识和支持，或者通过卓越的领导人的推动等多种方式。据此分析，中国的《纲要（试行）》通过来自课改专家的知识和支持，通过教育部等国家行政部门的推动而获得了一定的权威性。美国的NCLB法案中有关基础教育课程改革的政策则通过使其法律化，通过来自课改专家的知识和支持，通过以布什总统为代表的领导人和各州教育行政部门的大力推动也获得了其权威性。其相同之处在于，二者都有来自课改专家的知识和支持，都有相关领导人及行政部门的推动，都与各国现实中的课程状况在社会中形成的既有规范构成了一定的冲突，存在着阻力。而差异在于，首先，《纲要（试行）》并没有完全法律化，加之中国法制观念的相对薄弱，其实施的强制性与NCLB法案相比要明显偏弱。其次，中国的基础教育课程改革中透露出的新理念与中国固有的对课程的认识的社会规范之间存在着较大的差距，而美国课程改革的新理念与其之前较长一段历史时期中的课改理念之间存在着更大的包容性和一致性，这也注定了现行的中国基础教育课程改革在各方面都将遇到更大的挑战和阻力。 
　　七、小结与启示 
　　综上所述，中美两国基础教育课程改革面对社会背景的深刻变革，产生了共同的变革需要，在不同程度上实现了对两国原有课程改革的新的超越。通过对《纲要（试行）》和NCLB法案的比较发现，中国的基础教育课程改革政策与美国相比，在课程改革的背景、目标和内容的表述上都显得相对概略和简单，缺乏可操作性和可观测性。两国课程改革的政策都有着不同程度的内在一致性和稳定性，但与美国渐进调整与变革的方式相比，中国基础教育课程改革显得过于急躁冒进。另外，由于中国的课改政策中的奖惩制度模糊，且法律化程度及其与社会规范之间的一致程度较弱，故而影响了其应有的权力与权威性，在实施中将遇到更大的挑战和阻力。 
　　由此可见，在中国基础教育课程改革逐步走向深入的今天，我们在制定有关的教育政策法规时，不仅要顺应世界教育改革的历史潮流，而且应尽可能地提高政策的清晰度、一致性和稳定性，保证政策背后所蕴涵的权力与权威性，为政策的贯彻和顺利实施提供坚强的后盾。